2013年秋，中共十八屆三中全會在北京舉行，審議通過了《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》。一年來公衆能感到經濟發展思想和發展模式有所調整，反腐敗成果有目共睹。在三中全會将近周年之際，鳳凰網特邀張木生、黃江南、焦洪昌和王雍君等，以反腐、民主、法治和财政等熱點話題為中心，回顧一年來的改革，探讨下一步改革的難點和重點。

伟德这个平台怎么样副院長焦洪昌教授以法院改革為中心，總結了一年來的司法改革成果，并指出了遺留問題和改革方向。以下是焦洪昌教授在鳳凰大學問沙龍的發言實錄。

改革特點：告别司法的工具主義

如果要問十八屆三中全會決定中，最令我們法學界為之一振的内容是什麼，大多數人會回答--建設法治中國。剛才張老師提到了五條内容。其中有三條與司法體制改革是相關聯的。實踐中，司法體制改革最核心的問題，我覺得是法院的改革。這是最受社會關注度最大的。因此，我們可以說，法制中國看司法，司法改革看法院。這也是我的一個判斷。

我把我的演講題目界定為"告别司法的工具主義"。之所以做出上述判斷是因為,同以往的改革内容相比，我們國家本輪司法改革最突出的特點，是它表現出強烈的、試圖擺脫工具主義的努力。而這種努力的方向同法制制度的價值基本上是吻合的，也符合我們國家治理體系能力現代化的總體目标。我的判斷來自于比較。我把改革前後做一個比較，如果我們梳理一下過去三輪法院改革的舉措和實效，将其與人民法院以前進行了三輪改革、現在是"四五改革"進行對比，就會發現本輪改革最突出的特點，在于在整個司法體制上着力，而不僅僅局限在工作的機制和方法上進行小的改革和完善。所以如果用兩個詞來概括我們第四輪的司法改革的特點的話，就是繼承和突破。

何為繼承？法院"四五改革"的重要抓手是什麼？法院人員管理制度的改革，核心是什麼？

要建立一個符合司法規律的，職業化、專業化的精英法官隊伍，是改革的一個抓手。考察我們改革的曆史，"四五改革綱要"中提出，建立法官的員額制度，改革完善法官的另選制度，選任制度等，這些改革最早出現什麼時候？在第二個五年改革綱要中就出現了。現在中央這次提出的人、财、物提升到省一級管理，其中關于法院的經費保障的内勤，在一五綱要的時候就提出來了。

所以，本輪的司法改革我們既繼承了以往改革的成果，其實也繼承了以往改革的遺憾。

突破：由審理者裁判 讓裁判者負責

第二是突破。何為突破？縱觀"四五改革綱要"，概括為兩句話，第一是去司法的行政化，第二個去司法的地方化。去行政化方面，綱要提出了除了建立以法官為中心的法院人員管理制度之外，還要健全審判權力運行機制。一是法官怎麼管，二是審判權怎麼運行。核心就是兩句話：由審理者裁判、讓裁判者負責，從而改變以往法院層層審批，權責不明，和審者不判，判者不審。判決的人沒有參加審判，而審判的人他沒有判決權的運行模式。從而完善現在提出的，一個主審法官合議庭辦案責任制，真正建立以法官為中心的辦案模式。這是剛才我所說的去行政化。法官是一個職業，不是一個行政機關。

第二個去地方化方面。綱要提出來，法院的人、财、物要與他的地方脫鈎，實行省級統籌管理，還提出建立與行政區劃适當分離的司法管轄制度。完善提級管轄，指定管轄制度。改革部門、企業管理法院的體制，建立上級法院派出巡回法庭這樣的工作機制，推動知識産權法院建立，甚至現在也提行政法院的建立。使法院審判擺脫地方利益的牽絆。促進司法審判的公平和公正。也許前述對"四五改革綱要"的概括和描述不一定很全面，也未必是100%的準确，但是通過細節比較，還是可以強烈的感受到本輪改革在整個思想觀念上的重大轉折，特别是在認識水準上的重要提升。本輪改革首次由中央挂帥，來主導司法改革，不是原來法院自身去主導改革，是全面深化改革的重要組成部分。因而，擺脫了以往司法工具主義的觀念認識，将司法正式納入到現代國家治理體系中，不再強求司法要主動迎合政治的需要，轉而強調司法維護公平公正的客觀價值功能。

這裡涉及到過去這一年中國的司法進程出現了很多的變化。以往我們有一個基本的認知，包括我們法學界泰鬥江平教授也是這樣認知的：近五年，或者說更遠一點的時間裡，中國司法是倒退的，而且倒退的非常厲害。這種司法的倒退核心體現在對理念、價值的一種判斷和認識。比方說，原來我們可能更多的強調司法為政治服務，為大局服務，強調司法的核心功能和價值是化解社會矛盾，強調調解。過分的強調司法的調解，有的法院提出來要"零判決"，全調解。這樣的一個司法，其功能變成了維穩。為了維穩，把司法自身的功能給消解了。有的地方出現"搞定就是穩定，擺平就是水平"的口号。綜上是一個國家對司法認知的變化。

改革方向：突出法官地位強調審判獨立

以往的司法工具主義的理念，誤導了我們對中國法官的地位、法院的地位的認識。所以出現上述的這些原因，最主要的問題在于，在整個國家、特别是在領導者的觀念裡面怎麼樣看待這個司法的問題。這輪改革要解決的核心問題不僅在具體的制度、具體的細節上有所考量，但是最核心的是在司法理念價值上能不能擺脫原來的司法的工具主義的理念，而走向尊重司法規律，讓法院真正的去裁判，讓法官真正發揮作用，這是我們改革的目标。根據這樣的一個目标，中國在這一年裡面實行了一些重要的改革的措施。我把這一年的措施跟大家報告一下。

第一，如果讓審理者裁判，讓裁判者負責的話，這就涉及到一個核心問題就是中國哪些人可以做法官。中國現在的法院隊伍是19多萬人，将近20萬人。20萬人裡什麼人可以當法官？什麼人可以做裁判？要實行法官的分類管理。比如中央現在批準了六個改革試點，以上海為核心，上海、廣東、吉林，海南和青海等。上海最先實行司法改革--法官的分類管理，他們幾乎把33%的法院人員定額為法官，55%的人定額為法官助理，剩下15%的人定為輔助人員。如果這樣進行改革的話，33%的人定位為法官，那麼裁判者在整個的法院隊伍裡面實際上數量是非常少的。這個定額好處是法官是裁判者，大量的法官助理是為法官裁判服務的人員，剩下的15%完全是司法輔助人員。這樣一個改革，就使得法官的地位、法官的定位更加的明晰。

法官的個人作用得到強化是改革方向

第二個改革方式為了去地方化，法院的人、财、物安排的調整。法院原來與同級政府一個竈吃飯，法官是由同級人大常委會任命的，院長是選舉産生的，副院長、審判員、審判委員會委員都是由庭長、副庭長，同級人大常委會任命的。現在為了去地方化，把法院"人财物"的權力提到省級來管理。那麼第一，從财政上說，同級政府不能再幹預同級法院錢的使用，錢由省裡調動，财上切斷了。第二，現在各個地方的改革思路不一樣，有的把法官遴選的問題設在省高院裡的法官遴選委員會，有的在政法委裡面設了遴選法官的機構。也有認為應把法官遴選的任務放到人大常委會裡面來進行，人大常委會有任命的權力，遴選的權利應該自然放到常委會。所以各個地方試點的時候，它采取的辦法實際上是不一樣的。第三，我們提出主審法官的負責制。在法院裡，将來怎樣進行法官的審理？原來都是以審判庭為單位的，有行政庭、民庭這樣的體制。以後改革強調主審法官的作用。有的地方設立幾十個主審法官，然後主審法官帶法官助理進行審判，這樣就大大的削弱了庭長，主管院長對案件的審批權。如果你沒有參加案件的審理就不能去做這個判決。主審法官将發揮真正的作用，從這個角度看，改革強化了法官個人發揮的真正作用。

再來看改革提出的把司法轄區和行政轄區适當分開。司法轄區如果和行政轄區完全重合，同級黨委政府野戰軍就更容易幹預到它。如果法院在省級上有一些案件通過設巡回法庭的方式來設立機構，那麼它的同級黨政或有關的部門便沒有辦法幹預到司法，這也強調了法院審判的獨立。人大常委會前不久單獨設立了知識産權法院，把知識産權的案件集中在北京、上海、廣東設立法院，現在大家提出行政訴訟能不能單獨設立行政法院，不再在普通法院裡面行政廳來管理，這些思路和改革的想法，對推進中國司法的改革，起了很大的作用。

司法改革這一年來走過了很多的路，還有很多的具體的事例、案例，時間關系不給大家具體的介紹了。現在談談改革存在的問題。

改革困境：民衆參與度低法官流失率高

第一個問題是改革方案的設立、頂層設計怎樣真正讓人民和法官更多的參與到制度設計中，是一個非常大的問題。包括三中全會裡的決定，這種體制，人民怎麼參與其中是一個問題是如何決策出來的？比如，執政黨提出改革的頂層設計方案，可是人民怎樣參與到改革裡？四中全會馬上要有決定出台，包括法律人在内，到現在大家都是在猜，說會怎麼怎麼改。包括"四五改革"的方案，大家隻了解其中一個部分，整體的方案其實大家并不太清楚。很多人談改革都是猜改革的方向，人們的意見在制度設計的時候怎樣能夠參與其中，是一個現實的問題。

第二問題，實行法官遴選制度的時候，将來什麼人進入法官隊伍。從制度設計上來講，分類管理非常重要。現在改革不是像憲法剛剛設立的時候，沒有國家政權，我們剛剛建立一個元規則來設立，現在是已經有了20萬的法官隊伍，這20萬裡什麼人成為法官？上海33%實際上是一個很少的一部分人進來。如果沒有一個很好的機制來安排這個事情的話，會使一些已經做了院長、庭長了，有一定的行政權力的人在整個法官遴選裡面會占領這個卡位和先機。而使那些沒有資源等着提拔的人進不來，事先卡位這個問題是要特别關注。這個決策面臨什麼問題呢，想法好如果沒做好，就可能出現的現象比如，55%的法官助理中，大部分是年輕人他們在這裡看不到希望的話，會導緻這些年輕法官最後離開法官隊伍，最後走向律師行業去掙錢。最近法官的離職潮非常明顯，如果改革沒有消解這些問題，反而使那些優秀的法官最後流失了，那改革就沒有達到改革初衷。

第三個問題，中國的司法改革，特别是法院的改革，除了内部的制度設計外，還涉及到法院外部怎麼保障法院它的審判的問題--如何保障法院審判的問題、它和人大的關系、和黨的關系、和政府的關系。這次改革更多側重的是法院内部體制機制的改革，但是它和外部的關系的問題可能是在司法改革深一步發展裡碰到更現實的問題。這個問題實質上，目前要推進法制中國建設的路線圖、時間表，司法在這裡可能就要發揮更重要的作用。

司法改革單頭突破不行 

我想通過對一年來司法改革做一個簡單的總結。

第一，觀念的改革是重要的，将以前強調"把司法作為一個政治的工具主義"，轉向尊重司法的規律，通過發揮司法、法院、法官的作用，讓他們有權威、有尊嚴，然後我們把憲法中"法院獨立行使審判權、檢察院獨立行使檢察權"落到實處，這是一個重大的改革。

第二，這輪改革更多強調法院内部的定額制，包括分類管理，把人、财、物的權利用到省級這些具體的改革措施。當然這些措施是先從六個試點進行，然後推進。上海是一個經濟發達的城市，它的試點結果在發達地區肯定是适用的，但甯夏、新疆、青海可能上海經驗就不适合。目前還沒提出這些地方怎樣協同發展的考慮。

最後，改革與法制國家建設應該關聯起來。司法改革不是單頭突破，如果配套措施進不來，某一項改革現在發動了配套沒進來，最後可能還是不能達到預期效果。

文章來源：http://www.jmyan.com/article-30587-1.html